一个10万人口小县，精简了10个部门后

新修的高铁站在半山腰上，干净、开阔。走出洁白 LED 灯笼罩的大厅，湿润的空气扑面而来。半旧的公交车停在车站正门口，车票一元。

这是一个中部省份人口最少的县，常住人口堪堪超过 10 万，辖区内八成以上都是山地。

" 溪流如弓背，山路如弓弦。" 沈从文描述《边城》的开篇，同样适用此地。农居错落着依山而建，不远处的茶山层峦叠翠，从高处看来，就像一座立体的城。

△ 河流蜿蜒而过包裹着小县，但如今正值枯水期。

弯过弓弦，沿着乡道驶上县里最大的马路。" 全县只有一个红绿灯 "，老街坊爱拿这句话调侃县城的小。直到四年前高铁大道建成，第二个红绿灯才替代了执岗的交警。

农历二月初八那一天，第一个红绿灯不远处有个大集，绵延几里的集市热闹拥挤，杀鸡卖菜，补牙剪发。当地人爱背背篓，装满忙碌或安逸的乡土生活。

硬币的另一面是，小县面临着财政缺口、人口流失、产业单一等问题。于是，该县在去年开启人口小县机构改革试点，机构限额从 33 个调整为 23 个、核减科级领导职数 55 名，县级议事协调机构由 271 个减至 21 个，精简率达 92%。

这个人口小县瞬间汇聚不少目光。但在波澜之下，这场改革会给小县带来哪些变化？

△ 赶集的人们

县级议事协调机构精简率达 92%

位于省内西北部，这个被山地包围的小县人口着实不多。2024 年年末，户籍人口 14.8 万人，常住人口 10.48 万人，是该省人口最少的县。

在全国，常住人口少于 10 万人只有 246 个县。

这个小县以茶叶闻名，一出高铁站，就能看到相关的宣传大字。但茶叶几乎是这个县唯一的产业。2024 年，全县实现地区生产总值 35.48 亿元，较前一年增长 2.1%，也是全省 GDP 最低的县。

△ 当地的茶山

" 麻雀虽小，五脏俱全，机构和财政供养的人员不少。"

当地媒体曾说，在这个人口小县，在编人员占常住人口的比例达3.93%，高于全省平均水平。财政供养能力不足、财政供养人员多、机构 " 小、散、弱 " 现象突出。

走在县城内，各个政府大院的存在感确实尤其强。在这里，个体经济繁荣，但大公司并不多，面积相对较大的厂区不是茶厂就是政府机关。穿过县城的公交 1 路，多数站名都以机关单位命名。

今年年初，该县县委书记在接受媒体采访时提到，2024 年，该县挑起了全省人口小县机构改革试点的重任，全县机构限额由改革前 33 个调整为 23 个、核减科级领导职数 55 名，产业园区编制、科级领导职数分别精简 69.2%、83.3%，县级议事协调机构由 271 个减至 21 个，精简率达 92%。

但更具体的内容无从得知。时代周报记者致电该县宣传部询问，对方表示按照上级要求，这些内容目前保密，拒绝接受采访。

时代周报记者对比了县人民政府官网的政府机构设置，在本轮机构改革中，至少包括城乡建设和交通运输局合并为县城乡建设和交通运输局，民政局和人力资源社会保障局合并为县民政和人力资源社会保障局，农业农村局和水利局合并为县农业农村水利局。

" 改革主要涉及的是领导，局少了，局长就少了，领导职位上有点调整，可能退休后待遇上有点变化，但工作还是那些工作。"当地一名在编人员龙蒙（化名）告诉时代周报记者。

或许，山水锻造了当地人的生活态度，" 卷 " 似乎不是当地人热衷的工作方式。

" 身边朋友也有考公的，但难度挺大的。本地找工作的话，工资比较低，一般就两三千，有些比较佛系的就留在家乡，做自媒体、直播还挺多的。这里的生活很悠闲，肯德基都开了，也有了高铁，但更多的年轻人还是选择外出打工。"

本地人燕燕是 00 后，在毕业后并没有立刻上班，在网上做约拍。

△ 健身操场上，有当地人的夜生活。

机构改革并没有给普通人的生活带来什么变化。对于是否会节省财政开支，龙蒙也没有给出肯定的答案。他所在的单位合并成农业农村水利局后，工作也没有显著变化。

反倒是，由于合并后人数太多，原本的办公室坐不下，合署办公也不现实，甚至考虑要盖个新房。" 开大会的时候，两个局合在一起两百多号人，原本局里坐不下，现在只能外借地方开会。" 龙蒙说。

裁撤精简率达到 92% 的县级议事协调机构，按照根据中央机构编制委员会的定义，是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构，例如扫黑除恶专项斗争领导小组、整治养老诈骗专项行动领导小组等。

实际上在近年，这个中部省份多地都撤销了议事协调机构。

去年 8 月，该省另一个县政府撤销乡镇设置的各类议事协调机构超 1400 个。省内多地在撤销议事协调机构的通知中，也都指出 " 乡镇一级不再设议事协调机构 "。

这么看来，前述的省内人口最小县减少 250 个县级议事协调机构也并不是孤例，且协调机构并不涉及编制调整，大多属于临时机构，改革压力相对较小。

97 个人口小县推进机构改革

正如县级议事协调机构在各地面临广泛裁撤，人口小县机构改革在多地上演。

这一轮机构改革主要从山西开始。2020 年 4 月，根据山西省委部署要求，以" 大部制、扁平化 "为原则，机构改革在河曲和浮山两个试点县开展。改革后，河曲县财政供养人员比例由 32：1 提高到 40：1，党政机构由 36 个精简为 22 个。

常住人口 8.8 万的娄烦县公布的改革结果更直接：根据山西娄烦县委组织部 2023 年 1 月的发布，其圆满完成 53 个涉改单位挂牌工作，整合撤并 33 个单位，精简人员编制 341 名，下沉乡镇人员编制 56 名，节约人员经费 3410 余万元、运行经费约 990 万元。

此后，青海、内蒙古、安徽、湖南等省份陆续开展经验学习或推进试点。中央编办主任披露，在 97 个人口小县开展机构改革，取得了初步成效。

△ 由于人口持续流出，县里多家幼儿园已经关闭。

根据西北政法大学法治学院教授汪世荣总结，本轮人口小县机构优化改革的主要举措包括机构合并、人员精简、服务提升三方面，服务提升主要指加强乡镇、街道工作，推进编制资源下沉。

" 人口小县机构优化改革的初衷，不外乎减少行政开支、提高行政效率，将党委和政府的一些职能相同或相近的部门合并。表面是精简机构精简人，但追求的目的是高效、便捷和公平公正。" 他在文章中写道。

除了提升行政效率，减少财政开支更是改革的核心目标。

回看山西改革的初衷，源于 2019 年年底时任山西省委主要领导在基层调研时，发现全省人口小县普遍存在一些共性问题：

财政供养入不敷出，财政支出主要依靠政府转移支付；

从人口与编制比看，财政供养人员比例不是很合理；

党政机关和事业单位人浮于事，普遍存在 " 等、靠、要 " 的思维惯性。

例如河曲县，2021 年财政预算收入 10.6 亿元，预算支出 19.5 亿元。其中用于财政供养人员支出 6.7 亿元，包括在职人员工资、社保、绩效支出 5.8 亿元，补贴离退休人员支出 0.9 亿元。

财政支出流向何处

前述中部省份人口最小县的财政状况也类似。

根据 2023 年度的县一般公共预算收入及支出决算总表，2023 年，该县全年收入合计 2.36 亿元，支出 23.22 亿元，财政缺口达到 20.86 亿元。同年，该县机关工资福利支出 3.86 亿元。

根据当地的 2024 年财政预算调整收支平衡简表，2024 年预计支出 22.9 亿元，较 2023 年只是略有缩减。

财政支出都投向何处？民生是支出大头。2023 年，教育、文化体育与传媒、社会保障和就业、卫生健康、农林水事务、住房保障等六项民生支出占一般公共预算支出的 59%。

在当地大力支持建设的举重运动学校，学生食宿学费全免，今年学校收到的生活补助又将提高约四成；

在县内的其中一个村，投资 200 余万元的冷链物流中心尚在建设中，将帮助当地农业发展；

正值樱花季，当地重金打造的旅游景区落英缤纷，不收门票，也没有商业设施。游客不多，大半是在此约拍、直播的人们。

△ 县内举重学校的训练场地，是近年新修建的。

机构改革的成效尚未体现在财政中。现如今，这个人口小县的财政收入依赖上级补助。2023 年全年获得上级补助收入 19.03 亿元，对转移支付的依赖度超过八成。

" 现在一个突出的问题是，在财政收支紧平衡的情况下，必然会产生像这个中部省份这样的地方，希望减少财政压力，找个地方做精简机构的地方试点。"

国民经济研究所副所长、中国经济体制改革研究会常务理事王小鲁在接受时代周报记者采访时直言，" 但是，省里的压力和市县的感受未必是一致的。对于部分县来说，拿惯了上级的转移支付，但现在突然要裁减编制，既得利益会受到很大的影响。那么在改革任务前，是想办法交差还是真的想做到位，取决于各种因素 "。

如何避免陷入怪圈？

事实上，人口小县已经多次进行过机构改革。

复旦大学国际关系与公共事务学院教授竺乾威在文章中写道，人口小县大部制改革在 20 世纪 90 年代就已经发生过，比较典型的地方是陕西黄龙县。2000 年以来又有湖北随州市的改革。

从改革的方式上讲，它们共同的特点包括：都是在上级授意或进行试点的情况下展开的（黄龙县是唯一的例外）；采用的都是大部制式的改革方式，将党政或政府一些职能相同或相近的部门合并。

然而，改革最终的结果往往是回归原有体制，主要原因是大部制式的改革导致了机构部门上下不对应，与单一的集中体制的组织结构体系不相称。

△ 建造中的冷链物流中心

陕西黄龙县机构改革失败的案例曾引发诸多关注。

黄龙县在 1992 年曾经历大刀阔斧的改革，号称 " 雷响三秦，雨落黄龙 "，但因为 " 下改上不改 "，工作对接、拨款中出现各种问题。仅仅两年之后，黄龙就经历了一个从膨胀到精简，又从精简到膨胀的怪圈。

到 2001 年，黄龙县政府机构有 308 个，比改革前增加了 100 多个。全县财政供养人口达到 4565 人，远远超过改革之前的 3000 多人。

不过，2024 年 7 月，黄龙县再次宣布机构改革完成。这个常住人口 4.1 万人的小县目前只有政府部门 16 个。

2025 年全国政府工作报告中，首次提到 " 严控财政供养人员规模 "，机构改革是否会推广至更多地区引发探讨，大部制改革或乡镇合并都是可能的路线。

最近一次的改革是福建柘荣县。根据 " 宁德组工 " 公众号发布，通过人口小县机构改革，该县减少党政机构数量 10 个、股室 129 个，基层干部对接部门由 " 一对多 " 向 " 一对一 " 转变。

王小鲁认为，目前还需要观察中央决策，是否准备推行大规模的改革，各地积极性不尽相同。

"目前，改革主要还是地方的自选动作，如有些省份感觉到财政压力后探索试点，但改革措施能否继续推行，很大程度上还要看当地有没有那么大的决心。"